Modernização do Fisco Estadual - O Projeto SEFA/CRE
Autores: Carlos Tavora Seidl, Dante Carlos Antunes e Ruben César Macedo
INTRODUÇÃO:
Como é comum hoje, as instituições de Governo estão em uma constante busca de aperfeiçoamento de suas ações com o sentido de alcançar melhores resultados com a aplicação dos parcos recursos, tanto humanos quanto financeiros e materiais, disponíveis para a execução das suas atividades institucionais.
A Coordenação da Receita do Estado, órgão da Secretaria de Estado da Fazenda - SEFA/CRE, também está envolvida nesta constante procura e, para tal, seguindo orientações do Governo Estadual, tem elaborado diversos projetos na direção de obter melhor eficácia no desempenho destas atividades.
Dentre estes, foi iniciado em julho de 1996, em conjunto com a CELEPAR, um projeto específico de estudo da situação atual quanto a seus sistemas informatizados, suas necessidades de evolução, seus equipamentos e, enfim, tudo que possa prover a CRE de melhores ferramentas tanto operacionais quanto de gestão, de maneira a atingir melhor e mais facilmente seus objetivos.
HISTÓRICO:
A SEFA/CRE é usuária de processamento de dados desde os primórdios da CELEPAR, como era muito comum naquela época. Naqueles dias, o então Centro Eletrônico de Processamento de Dados do Paraná - CELEPAR operava um valente HONEYWELL-BULL GAMMA 30 e nosso primeiro sistema para a SEFA foi o Cadastro de Contribuintes (para o então DRI - Departamento de Rendas Internas), embrião do CCE - Cadastro de Contribuintes do Estado, este desenvolvido em 1974, para um IBM 360/25. A ele seguiram-se outros sistemas, na década de 70, voltados sempre para os processos operacionais da CRE, tais como AR - Arrecadação, GIA - Guia de Informação e Apuração do ICM, CCF - Conta Corrente Fiscal (ativo até os dias de hoje), CDA - Controle da Dívida Ativa do ICM, substituído em 1975 pelo DAF, AIF - Autos de Infração Fiscal, TAP - Termo de Acordo de Parcelamento, e outros operacionais, até o surgimento dos primeiros sistemas de informações gerenciais, tais como o REG - Relatórios Gerenciais, o EEF - Estatísticas Econômico Fiscais e o ROF - Relatórios de Orientação Fiscal.
Na década de 80, com a disponibilização de novo método de acesso, o tal "banco de dados", foi montado o primeiro sistema on-line da CRE, o FCI - Finanças Controle do ICM, alimentado em batch por informações retiradas dos cadastros dos demais sistemas, fornecendo posições mensais estanques. A ele se seguiu o FIR - Fazenda, Informações e Recolhimentos, já com novas funções de atualização on-line e com menor periodicidade de atualização de suas bases, evoluindo até os dias de hoje, quando suas rotinas enxergam diretamente os cadastros dos demais sistemas que, por sua vez, foram substituídos por versões mais recentes, constantemente acompanhando a evolução das técnicas e ferramentas da Informática na CELEPAR, disponibilizando ao seu corpo de Agentes Fiscais, ferramentas de uso cotidiano na execução de suas tarefas. Também nesta época, surgiram ARR - Arrecadação, aperfeiçoamento do AR, o RDF - Receita Diária da Fazenda, o CIF - Cadastro de Contribuintes da Fazenda, o BLT - Biblioteca de Legislação Tributária, em STAIRS, o MEF - Mensageiro da Fazenda e o IVA - Imposto de Propriedade de Veículos Automotores, todos em filosofia on-line.
Já a década de 90, desde os anos finais da década de 80, caracterizou-se por uma balbúrdia monetária, com índices inflacionários astronômicos e constantes mudanças na base monetária. Apesar disto, e mais por causa disto, a CRE conseguiu acompanhar a evolução dos processos, com a substituição de sistemas chaves na sua estrutura, além de manter operacionais todos os demais sistemas. Foram implantados os sistemas GAR - Guias de Apuração e Recolhimento, que substituiu o ARR e o GIA com íntima relação com BANESTADO, o ADF - Autorização para Impressão de Documentos Fiscais, o PAF - Processo Administrativo Fiscal, substituindo o AIF e responsável pela introdução na CRE do conceito revolucionário de "tarefas", a migração do BLT para o FOLIO, o FCF - Fazenda Controle de Fiscalização, em evolução ao antigo ROF, o DAE - Dívida Ativa do Estado, substituindo o DAF, a integração do IVA com o DETRAN/PR, entre outros.
A introdução do PC, e mais ainda, o surgimento das redes de PC’s e do ambiente gráfico disponibilizado com o surgimento do WINDOWS novamente distanciou os Fiscais do ambiente CELEPAR. Facilidades como o WORDSTAR, já substituído pelo WORD, SUPERCALC também substituído pelo EXCEL, o DBASE e o CLIPPER já superados pelo ACCESS, e outras ferramentas MS-WINDOWS, tipo "aponte e clique" começaram a possibilitar questionamentos dos usuários quanto às dificuldades do ambiente caractere, disponível em nossas telas 3270. A CRE acompanhou esta evolução implantando as redes locais nas Delegacias Regionais e Administração Central, a integração com outras SEFA’s, através da RENAF - Rede Nacional de Automação Fazendária, a interligação de Postos Fiscais de fronteira por satélite, através da DATASAT, e, mais recentemente, a interligação de todas redes locais, através da Rede Estadual de Comunicações, em fase de implantação, a implementação do LOTUS NOTES e disponibilização de acesso à Internet por toda sua base operacional.
Em paralelo a este projeto estão, em fase final de desenvolvimento, início de implantação, os sistemas SGR - Guias de Recolhimento e Repasses, que irá substituir parte do GAR e o RDF, com eliminação do papel na arrecadação estadual, e novas soluções de relacionamento com os contribuintes, tais como a GIA em disquete e o Auto Atendimento ao Contribuinte (FHF - Home-Fisco) que, seguindo a filosofia dos Home Bank, disponibilizará aos contribuintes diversas funções e serviços diretamente a partir de suas próprias máquinas.
A CRE, durante estes últimos anos, também desenvolveu e implantou, em várias Delegacias Regionais, aplicativos já no ambiente de rede, utilizando-se de diversas ferramentas disponibilizadas após a introdução da microinformática.
A todo este acervo de aplicativos e base de dados, com mais de 20 anos de informações, tanto nos computadores da Celepar, quanto nos diversos servidores das Delegacias, chamamos de "O Legado", nossa herança que deve ser bem cuidada e absorvida pelo projeto aqui proposto.
PROJETO:
Para início deste projeto, foi nomeado um grupo de trabalho misto, composto de um analista de sistemas da DITEC-C/GPS, um analista de sistemas da GPT e um Agente Fiscal da SEFA/CRE, com o intuito inicial de montar a especificação do modelo de Informática para a SEFA/CRE, e toda sua estratégia de implementação e migração.
Como base de atuação dentro da CRE, foi também constituído um grupo de representantes de todas as áreas da organização, com o qual foi efetuada toda a fase de levantamento de necessidades e da modelagem e consolidação da solução proposta.
Como facilitador e financiador da implementação, a CRE conta com o FUNREFISCO - Fundo de Reequipamento do Fisco Estadual, instituído e regulamentado em 1994, que é composto por 50% de todas as multas lavradas e arrecadadas pela CRE, a cujo Conselho de Administração seriam submetidas todas as ações e procedimentos necessários para a implementação das soluções definidas.
Ao final de 1996, surgiu a possibilidade de utilização também de linha de crédito do Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID que, em convênio com o Governo Brasileiro, oferece financiamento de projetos com foco na modernização dos Fiscos Estaduais.
Com este novo incentivo, foi acrescentado ao grupo inicial, tanto por parte da CRE quanto da CELEPAR, novos técnicos, de modo a iniciar a elaboração e montagem de editais de licitações internacionais para implementação do modelo proposto.
A PROPOSTA:
A SEFA/CRE tem como função primordial a arrecadação eficaz de valores devidos, definidos na legislação pertinente.Com tal objetivo em mente, a estrutura montada para atingir este objetivo pode ser resumida na seguinte figura 1 a seguir:
Na figura 1 estão representados os três principais componentes da CRE: a Tributação - desenvolvida pela Inspetoria Geral de Tributação - IGT e pelas Inspetorias Regionais IRT’s; a Arrecadação - de responsabilidade da Inspetoria Geral de Arrecadação - IGA e pelas Inspetorias Regionais IRA’s ; e a Fiscalização, de atribuição da Inspetoria Geral de Fiscalização - IGF e pelas Inspetorias Regionais IRF’s. As Inspetorias Regionais são órgãos das Delegacias Regionais da CRE que, em número de 11 e localizadas em cidades polo, atuam de maneira coordenada disseminando as ações da CRE pelo Estado.
Como órgãos complementares da CRE temos ainda as assessorias de: Desenvolvimento de Recursos Humanos - ADRH, de Apoio Administrativo - AAA e a de Informática - AIN, tendo como órgão de controle a Auditoria da CRE, todas subordinadas ao Gabinete da Diretoria da CRE.
Para suprir de informações esta estrutura, está sendo proposta a seguinte modelagem de aplicativos:
Figura 02
Na área da Tributação (fig. 2), a ênfase é a ampliação do escopo e da base de Legislação em FOLIO do BLT - Biblioteca de Legislação Tributária, com o incremento de toda Legislação pertinente, inclusive leis maiores, e a sua disponibilização a todo o universo de consultantes, inclusive contribuintes, Poder Judiciário, etc., utilizando-se de todos os meios, priorizando a Internet.
Na esfera da Arrecadação (fig. 3), além dos sistemas operativos atuais, onde se encontra o maior número de sistemas do legado, será consolidado o conceito de Débito Tributário, com a implementação de sistema de Controle do Débito em todas suas instâncias. A modernização dos sistemas do legado é imprescindível, com sua transferência paulatina e organizada para um novo ambiente transacional, na medida em que se tornem funcionalmente necessários. Como objetos iniciais desta abordagem estão: o CIF - Cadastro de Contribuintes do Estado, que inclusive deve se integrar ao projeto nacional do Cadastro Único, em estudo na Secretaria da Receita Federal, do Ministério da Fazenda; a consolidação do SGR - Guias de Recolhimento e Repasses, em todo Estado, a substituição do atual TPF - Controle de Parcelamentos, de estrutura de processamento batch, por novo sistema, integrado ao Controle de Débitos, mais amigável e dentro da filosofia on-line; a implantação do FHF - Home-Fisco, facilitador da interação Contribuinte/Fisco; entre outros.
Figura 04
Sob a atuação da Fiscalização (fig. 4), estão os maiores impactos desta nova abordagem da CRE. Área pouco atendida pelos sistemas tradicionais, principalmente na sua função primordial de fiscalizar, nela estão concentrados os esforços no sentido de dotar aos Agentes Fiscais de melhores ferramentas de atuação e trabalho. Além do PAF - Processo Administrativo Fiscal, que deverá ter sua atual interface com os usuários (Agentes Fiscais) substituída por uma interface gráfica amigável, está planejada a efetiva implementação do BNF - Banco de Notas Fiscais, que finalmente terá sua potencialidade explorada. Como novidade nesta área, está prevista a implementação de um Data Warehouse (Armazém de Dados), que disponibilizará o acesso fácil a todas as informações oriundas dos sistemas operativos, de maneira a possibilitar, além da obtenção de informações estruturadas para Gestão, em substituição a sistemas tipo REG - Relatórios Gerenciais, a execução de trabalhos tipo Investigação e Exploração, seguindo o conceito de Data Mining (Garimpagem de Dados) onde eles são "torturados até que confessem", ou seja, até que apresentem respostas a premissas, conhecidas ou não.
Para tal, está sendo proposta a constituição de Núcleos de Inteligência Fiscal - NIF’s, responsáveis por efetuar esta análise dos dados, tanto internos à organização quanto externos à ela, de maneira a identificar indícios de sonegações, fraudes ou comportamentos irregulares que mereçam uma ação fiscal mais dirigida. Estes NIF’s serão compostos, a partir de um núcleo inicial piloto, por Agentes Fiscais com notória experiência na análise de informações para obtenção de premissas de comportamento. Com este objetivo serão treinados em técnicas estatísticas e em ferramentas específicas de Data Mining, de modo a poderem explorar o universo de dados disponível, visando a criação de novos procedimentos estruturados para a determinação de situações passíveis de fiscalização. Estes procedimentos, quando de interesse e após definidos e consolidados, serão transportados para sistemas tradicionais de maneira a automatizar as futuras averiguações e liberar os pesquisadores para a descoberta de novas interações. O núcleo inicial, piloto, também terá como atribuição a disseminação, dos conhecimentos adquiridos, de maneira a propiciar o surgimento de novos núcleos em todas as esferas da CRE.
Esta solução, aliada ao uso de novas tecnologias de tratamento da informação, também será disponibilizada à Auditoria da CRE, de maneira a possibilitar um incremento de sua eficácia proporcionado pela introdução de novas facilidades funcionais.
Na área de Suporte, fundamental para o correto funcionamento da CRE como um todo, também está prevista a incorporação de novos aplicativos agregadores de benefícios.
Além da tão necessária Gestão de Recursos Humanos, integrada aos demais processos da organização, principalmente quanto à administração das quotas, está em pauta a substituição do atual sistema de protocolo por módulo de protocolo próprio da CRE, integrado com SPI, com a exploração do conceito de "tarefas" implementado pelo PAF e prevendo, inclusive, a tramitação de imagens de documentos anexados ao processo, com captura do mesmo quando do seu ingresso à CRE e criação de Work-Flow padrões para diversos tipos de demandas, com controle total sobre a posição dos processos. A implementação de Sistema de Gestão de "Facilidades" ("Facilidade" é tudo que é necessário para o funcionamento da organização, exceto Recursos Humanos), também integrado, deverá possibilitar um melhor desempenho das diversas atividades executadas por toda a estrutura da CRE.
OS AMBIENTES:
Para implementação desta gama de aplicativos está prevista a implementação de novos ambientes operacionais para a CRE.
Na figura 6 estão esquematizados todos os possíveis ambientes operacionais da CRE. Desde o "Mainframe" da CELEPAR, onde se situam os atuais sistemas, que chamamos de Legado no decorrer deste artigo, até laptop’s de uso em fiscalizações externas, tudo deve se comportar como um grande ambiente de trabalho, integrado e coeso.
Para melhor explicarmos, separá-lo-emos em quatro grandes componentes, a saber:
- O Legado - Caracterizado por ser um ambiente transacional (seus sistemas realizam transações), tipo OLTP, é o ambiente CELEPAR atual, baseado em equipamentos IBM, de grande porte, com interface caractere (telas 3270), com grande capacidade de processamento e de recuperação de dados armazenados, mas de difícil acesso. Nele residem os atuais sistemas da CRE que, na medida da necessidade funcional, serão reconstruídos ou adaptados;
- O Novo Transacional - Também transacional, mas com interface gráfica (suporta telas tipo Windows), será a plataforma para onde migrarão os sistemas atuais, e onde, no futuro, residirá a maioria dos sistemas operativos da organização. Novos sistemas e rotinas transacionais necessárias para a implementação deste projeto serão desenvolvidos e implantados neste ambiente, dentro da filosofia Cliente/Servidor;
- O Ambiente Analítico - Neste novo ambiente, novo inclusive em termos de tecnologia, residirá o Data Warehouse da CRE. É caracterizado por executar requisições não estruturadas (não transacionais) e é dito como OLAP - "On Line Analítica Processing". Suas principais características são: trabalhar com uma imensa base de dados, temporal, somente de leitura; processando requisições que acessam um grande volume de dados, de maneira a compor cenários para avaliação de premissas ou estudos de correlações não determinadas a priori. Sua separação do ambiente transacional é fundamental para não impactar na operacionalidade dos processos operacionais estruturados, quando do atendimento a uma requisição que envolva dezenas de milhares de registros. A existência de um Data Warehouse à parte dos bancos de dados operacionais justifica-se também pela necessidade de tornar disponível aos usuários finais (Agentes Fiscais), uma estrutura de dados "legível" e rigorosamente modelada, com base nos objetos de negócio da CRE. Isto não ocorre com as bases operacionais, pois as manutenções que os esquemas de dados sofrem ao longo do tempo, aliadas às necessidades de obtenção de desempenho, resultam em bancos de dados bastante complexos, com informações codificadas, somente inteligível para os analistas das aplicações;
- As Redes - Componente fundamental do grande ambiente CRE, são o elo de ligação entre os ambientes e meio de distribuição das informações até os usuários finais. Para uma solução do porte da aqui descrita, torna-se fundamental o incremento de novas tecnologias de comunicação, tais como Frame-relay e ATM, previstas na Rede Estadual de Comunicações, bem como a utilização de novas mídias de transmissão tipo fibra ótica e link’s de satélite.
A descrição técnica destes ambientes estará relatada em artigo posterior.
Mas como isto tudo funcionará? Como será o acesso e o processamento dos aplicativos e software envolvidos na solução?
A figura 7 nos dá uma visão esquemática do funcionamento do novo ambiente. Com a implementação da solução proposta, será introduzido na CRE um novo tipo, para nós, de gerenciador de banco de dados, o SGBDR - Sistema Gerenciador de Bancos de Dados Relacionais. Este gerenciador, de tecnologia mais evoluída que o atual gerenciador baseado em listas invertidas de uso dos sistemas da CRE, permite o desenvolvimento de sistemas com a utilização de metodologia Cliente/Servidor. Ele possui, também, a capacidade de executar procedimentos prédefinidos e nele armazenados (stored procedures), de maneira a liberar os processadores centrais para outras funções. Este novo gerenciador, aliado à nova tecnologia de máquinas multiprocessadas (com vários processadores executando em paralelo) e com a existência de estações de trabalho com capacidade de processamento intrínseca, também permite a utilização do conceito de desenvolvimento de aplicativos em três camadas (lógica de apresentação - que trata das telas; lógica de negócio - que trata das regras do aplicativo; e lógica de acesso a dados - que disponibiliza e/ou atualiza os dados). É uma metodologia muito em voga no mundo, atualmente, de uso amplamente difundido, mas com poucos especialistas a nível Brasil.
Mas, como toda metodologia, é absorvível por pessoas com formação na área.
Assim teremos: um ambiente preocupado com o dia-a-dia da CRE, o trato e manuseio de seus dados operacionais (OLTP) e outro, interligado mas independente, preocupado em atender os analisadores e mineradores de dados (OLAP/Data Mining), que estarão submetendo as mais complexas requisições para avaliar hipóteses e alavancar a arrecadação.
A base de funcionamento do ambiente analítico e seus usuários principais estão identificados na figura 8 a seguir.
O PLANEJAMENTO:
Para implementação deste projeto estão previstas duas fases distintas.
Na primeira fase, basicamente de montagem da infra-estrutura fundamental, está sendo planejada liberação de edital de concorrência internacional, de acordo com as premissas do modelo do BID, após a devida apreciação e aprovação deste projeto nos diversos níveis da Administração Pública do Paraná, para a aquisição do ambiente analítico completo, hardware escalonável, middleware, software, consultoria e treinamento, de maneira a possibilitar a implementação das versões iniciais do Data Warehouse. Também será especificado, neste mesmo edital, o ambiente de desenvolvimento, composto por: hardware, middleware e software básico, com treinamento do pessoal envolvido no desenvolvimento (CRE e CELEPAR), cuja solicitação de máquina e gerenciador de banco de dados relacional será de mesmo fabricante dos do ambiente analítico, visando facilitar a integração dos mesmos. Ambos ambientes deverão ser perfeitamente integrados ao atual ambiente transacional existente (mainframe). Este edital contemplará ainda o desenvolvimento completo e implantação de solução para a disponibilização do BNF - Banco de Documentos Fiscais, bem como a estruturação do Data Warehouse versão 2.0 da CRE, que deverá absorver o protótipo do D.W. (versão 1.0) que está em estudos e implementação, atualmente, em paralelo a este projeto.
Nesta mesma época, prevista para agosto de 1997, será lançado também edital de concorrência para atualização do ambiente de redes e upgrades dos software e das estações de trabalho da atual rede da CRE, de diversos portes, bem como a expansão do parque instalado, visando suportar os diferentes perfis de usuários existentes.
Em uma segunda fase, prevista para o final do ano de 1997, serão tratados o novo ambiente transacional, também composto de hardware escalonável, middleware e software básicos, com os mesmos pré-requisitos dos ambientes anteriormente licitados, bem como a solicitação de desenvolvimento, ou aquisição, de alguns aplicativos operacionais para a CRE, ainda objeto de estudos pelo grupo de elaboração do projeto.
Ambos editais deverão prever a atualização tecnológica dos ambientes licitados, visando uma constante manutenção dos mesmos, de acordo com o "estado da arte", tão mutável na nossa área de atuação.
Esta estratégia foi amplamente discutida com fornecedores e integradores de soluções, convidados durante a fase de estudos ocorrida neste primeiro semestre de 97, onde a todos foi solicitado, a partir de uma idéia inicial apresentada pelo grupo, apresentar propostas informais de soluções para a situação pretendida.
No segundo semestre de 97 está sendo prevista a execução dos treinamentos dos técnicos da CRE e da CELEPAR envolvidos com a nova realidade implementada, que exige mudança de postura e aquisição de novos conhecimentos para seu correto domínio.
CONCLUSÃO:
A tecnologia aqui proposta, sua complexidade em termos de sistemas, ambientes, equipamentos, metodologias, comunicações, etc., é totalmente oca e inócua se não abordarmos o elemento fundamental - o SER HUMANO. Toda esta magnífica estrutura não mudará em nada a arrecadação estadual sem o envolvimento total e profundo do corpo funcional da CRE. Seu interesse, sua dedicação e seu empenho é que, auxiliados pelas tecnologias aqui propostas, farão aparecer o diferencial de acréscimo nos valores arrecadados. Compete ao grupo de apoio em informática (equipe da AIN/CRE e equipe CELEPAR) envolvidos no projeto, propor, também, como conclusão do trabalho aqui exposto, o massivo treinamento e aperfeiçoamento do corpo de Agentes Fiscais, seja no uso do ferramental proposto, seja nas complexidades e meandros da legislação pertinente, das normas e premissas éticas inerentes a pessoas que possuem o poder de atuar na fiscalização de uma Sociedade, visando a obtenção dos recursos justos devidos ao Fisco.
Poderemos encerrar com a afirmativa elaborada pelo grupo que nos auxiliou nos levantamentos iniciais dos trabalhos:
"Para se obter aumento de arrecadação precisamos antes melhorar a qualificação dos débitos tributários e não apenas aumentar sua quantidade pelo simples incremento de alíquotas ou na quantidade dos atingidos pela legislação. Devemos procurar o justo."